W tym tygodniu dostałem od jednego z czytelników maila z taką oto konkluzją (pisownia skorygowana, kontekst wypowiedzi pozostaje niezmieniony):
Zauważam pewną sprzeczność — gdy najemca nie płaci za gminne mieszkanie, gmina z tego powodu nie upadnie. Gdy ja, jako zwykły obywatel wynajmuję swoje mieszkanie, muszę płacić opłaty jako właściciel wynajętego mieszkania, by potem uniknąć odsetek.
Moje dochody na to nie pozwalają. Tymczasem muszę utrzymywać swoją rodzinę i rodzinę najemcy, gdy ta ostatnia woli wydawać pieniądze na papierosy i piwo. Ja mogę ucierpieć z braku środków do życia, a tamtych chroni ustawa?
Cóż na to mogłem odpowiedzieć. Tylko tyle, że jest mi przykro i też miewam podobne rozterki.
Po dłuższym zastanowieniu jednak stwierdzam, że i tak jest lepiej jak wcześniej. Historycznie w ciągu ostatnich 26 lat sytuacja wynajmujących właścicieli mieszkań ulega poprawie. Przynajmniej od strony prawnej w teorii tak to działa.
Ale może cofnijmy się kilkadziesiąt lat wcześniej. Do roku 1974. 1 sierpnia tego właśnie roku zaczęła obowiązywać nowa ustawa – Prawo lokalowe. Do wcześniejszych czasów nie sięgam bo wtedy mnie nie było na świecie.
Spis treści
Ustawa Prawo lokalowe
W tamtych czasach niemal wszystko było państwowe. O ile nie znacjonalizowano właścicieli kamienic, to i tak praktycznie nie mogli oni decydować o tym komu i za ile wynajmują znajdujące się w nich mieszkania.
Ustawa ta zawierała art. 20 ust. 1 który mówił, że „W miejscowościach, w których występują trudności w zaspokajaniu potrzeb lokalowych w drodze umów najmu, może być wprowadzony najem lokali i budynków na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Stosowanie takiego trybu najmu powinno być zniesione, gdy ustaną przyczyny jego wprowadzenia.” Jak myślicie, w tamtych czasach były takie miejscowości w których nie było trudności w zaspokajaniu potrzeb lokalowych? Odpowiedzi chyba domyślają się wszyscy. Czy obowiązek ten został kiedykolwiek, gdziekolwiek zniesiony? Również chyba się domyślacie. Dodam tylko, że właściwa rada narodowa miasta lub gminy decydowała komu przydzielić mieszkanie będące własnością prywatną, a rada ministrów decydowała jaki ta osoba ma płacić czynsz.
Ta ustawa obowiązywała w nieco zmienionej tylko formie aż do 1994 roku, w którym weszła w życie zupełnie nowa ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. W owym czasie właściciele kamienic i ci którym powoli udaje się odzyskać zrabowane przez komunę budynki, próbują związać koniec z końcem i zabezpieczyć swoje budynki przed całkowitą ruiną.
Ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych
Ustawa zawierała szereg koncepcji, które w związku z nieustannymi brakami na rynku mieszkaniowym zapewniały lokatorom możliwość korzystania z niedrogich lokali mieszkalnych. Ustawowo zapewniony został dualizm rozwiązań czynszowych. Po pierwsze, przy najmie wynikającym z wcześniej wydanych decyzji o przydziale lokalu obowiązywał czynsz regulowany. Wynosił on w stosunku rocznym maksymalnie 3% wartości odtworzeniowej lokalu. W pozostałych lokalach obowiązywał „czynsz wolny”.
Niestety niskie czynsze regulowane wielokrotnie nie dawały właścicielom nieruchomości możliwości właściwego dbania o swoje budynki. Niejednokrotnie wpływy z czynszu nie były w stanie pokryć nawet kosztów pilnych remontów budynków, nie mówiąc o jakimkolwiek zysku. Ustawa ta była z tego powodu krytykowana przez powstające stowarzyszenia właścicieli. Stała się ona również kilkukrotnie przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, który to zburzył zawarte w niej fundamenty rozwiązań chroniących prawa lokatorów i ostatecznie stwierdził niezgodność z Konstytucją wielu jej przepisów.
W 2000 roku w sprawie P 11/98 Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 12-01-2000) orzekł, że art. 56 ust. 2 w związku z art. 25 i art. 26 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych niezgodny z art. 64 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w związku z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez to, że „wprowadzone w nim ograniczenia prawa własności ustanowiono z naruszeniem wymagań określonych w tych przepisach konstytucyjnych.”
W tym samym roku Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 8/99 (wyrok TK z dnia 10-10-2000) orzekł, że „w zakresie, w jakim nakłada na osobę fizyczną, wynajmującą lokal mieszkalny podlegający przepisom o czynszu regulowanym, obowiązki, których wykonanie wymaga nakładów przewyższających dochody uzyskiwane przez tę osobę z nieruchomości, w której znajduje się wynajęty lokal, bez ustawowej możliwości uzyskania pomocy finansowej ze strony władz publicznych, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 i 3 i z art. 21 ust. 1 konstytucji oraz z wyrażonymi w art. 2 konstytucji zasadami sprawiedliwości społecznej.”
Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego
Z tego powodu ustawodawca w 2001 roku zaproponował całkowicie nową ustawę – ustawę o ochronie praw lokatorów. W pierwotnym brzmieniu tej ustawy przewidziano kolejne ograniczenie skali podwyżek czynszu. Art. 9 ust. 3 wskazywał, iż podwyżki czynszu lub innych opłat za używanie lokalu, z wyjątkiem opłat niezależnych od właściciela, nie mogą w danym roku przekraczać średniorocznego wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w minionym roku w stosunku do roku poprzedzającego rok miniony nie więcej niż o 50% — jeśli roczna wysokość czynszu nie przekracza 1% wartości odtworzeniowej lub 25% — jeśli roczna wysokość czynszu jest wyższa niż 1% i nie przekracza 2% wartości odtworzeniowej lub 15% — jeśli roczna wysokość czynszu jest wyższa niż 2% wartości odtworzeniowej.
Już 2 października 2002, na skutek wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok (K 48/01 wyrok TK z dnia 2-10-2002) stwierdzający niezgodność art. 9 ust. 3 ustawy z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nowowprowadzone regulacje naruszają prawo wynajmujących do uzyskiwania godziwego zwrotu z zainwestowanego kapitału poprzez wprowadzenie ograniczeń podwyżek nie dających szans na dojście do stawek gwarantujących opłacalność, czy przynajmniej zwrot kosztów utrzymania nieruchomości. Stawka czynszu powinna bowiem być zróżnicowana w zależności od wielu czynników, ukształtowana przez konkretne warunki lokalne. Dodatkowo trybunał podkreślił, że dla wyznaczenia absolutnego minimum stawki czynszu, decydujące znaczenie ma prawidłowo ustalony poziom kosztów utrzymania i bieżącej eksploatacji budynku.
Ustawa w pierwotnym brzmieniu przewidywała, że jeżeli wynajmujący chce zamieszkać w wynajmowanym lokalu to może wypowiedzieć najem po zastosowaniu wypowiedzenia z odpowiednim terminem. Niemniej jednak, jeżeli mimo wygaśnięcia umowy z tej przyczyny wynajmujący w nim nie zamieszkał lub zaprzestał zamieszkiwać przed upływem pół roku od ustania wypowiedzianego stosunku najmu to najemca ma prawo powrotu do wcześniej wynajmowanego lokalu na dotychczasowych warunkach bądź do żądania od wynajmującego zapłaty różnicy w czynszu i w innych opłatach, które płaci obecnie w stosunku do tych, które płacił w ramach wypowiedzianego stosunku prawnego za okres jednego roku. Wynajmujący zobowiązany jest też do pokrycia kosztów ponownej przeprowadzki najemcy do poprzedniego lokalu. Te przepisy obowiązują po dzień dzisiejszy, ale ogłoszone brzmienie przepisu art. 11 ust. 6 przewidywało jeszcze dodatkową sankcję finansową dla wynajmującego. W takim wypadku, niezależnie od wskazanych wcześniej uprawnień najemcy, winien od otrzymać od wynajmującego karę ustawową w wysokości 15% wartości odtworzeniowej wynajmowanego lokalu. Wynajmujący był zatem zobowiązany do zapłaty kilkunastu lub nawet kilkudziesięciu tysięcy złotych!
Tym kontrowersyjnym przepisem zajął się Trybunał Konstytucyjny w 2007 roku (P 30/06 wyrok TK z dnia 9.07.2007). Trybunał Konstytucyjny stwierdził jego niezgodność z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem TK „istnieje możliwość osiągnięcia celu społecznego, jakim jest ochrona najemców, poprzez inne, mniej dotkliwe dla właścicieli ograniczenia ich prawa własności, nie można uznać unormowania art. 11 ust. 6 zdanie trzecie ustawy za „konieczne” — w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji — ograniczenie prawa własności.” Dodatkowo Trybunał Konstytucyjny zauważył, że kwestionowany przepis naruszał konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
W 2010 roku wprowadzono do ustawy umowę najmu okazjonalnego. Celem tej zmiany z jednej strony było uelastycznienie stosunku najmu i dodanie większych swobód wynajmującemu w formułowaniu treści umowy. Faktycznie umowa najmu okazjonalnego daje mniejszą ochronę najemcom. Z drugiej jednak strony celem tej zmiany był cel fiskalny. To znaczy, że by skorzystać z dobrodziejstw ograniczenia uprawnień najemcy, wynajmujący musi zgłosić zawarcie umowy najmu okazjonalnego lokalu naczelnikowi urzędu skarbowego w terminie 14 dni od dnia rozpoczęcia najmu.
Ustawa o ochronie praw lokatorów, w ciągu 14 lat obowiązywania, do dnia dzisiejszego doczekała się co najmniej dziewięciu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, a także setek orzeczeń sądów rejonowych, okręgowych i apelacyjnych. Dziesiątkami spraw zajmował się też Sąd Najwyższy. To pokazuje, jak wiele wątpliwości natury prawnej i konstytucyjnej zawierają te przepisy. Jak blisko granicy naruszenia zasady proporcjonalności i naruszenia prawa własności jest obowiązujące rozwiązanie.
Zakończenie i wnioski
Osiąganie pożytków z własności mieszkania jest podstawowym uprawnieniem wynikającym z prawa własności. Nałożone na wynajmującego obowiązki i ograniczenia uprawnień często prowadzą aż do granicy naruszenia prawa własności i poszanowania zasady proporcjonalności.
Dziś zasobów lokalowych jest znacznie więcej niż 25 lat temu. Z pewnością możliwa jest dalsza liberalizacja prawa. Aktualnie ryzyko jakie ponosi wynajmujący jest bowiem znacznie większe niż ryzyko ponoszone przez najemcę. Ryzyko to niejako jest wkalkulowane w stawki czynszu, a także wpływa na niechęć do inwestycji na tym rynku. Niewykluczone, że zmiana prawa pozwoliłoby na spadek rynkowych kosztów najmu.
